系统集成项目招标要诀

系统集成项目的复杂性是毋庸置疑的。为了更好地完成系统集成项目的招标任务，采购代理机构应充分考虑其特点。本文主要从采购代理机构的角度来分析、探讨：对系统集成项目该如何进行招标？在招标过程中应注意哪些问题？如何组织评标以及评标时需要关注的重点等等。

了解项目特点，明确招标要求：采购代理机构在接到采购人的采购委托后，首先要与采购人进行沟通，了解项目的基本情况，并针对不同项目特点，事先向采购人说明在招标过程中可能会发生的情况以及应该注意的问题。尤其对一些没有专门机构或没有专业人员的采购人，更要发挥专业采购机构和专业人员的优势，为采购人把好关，除了要向采购人介绍政府采购法律、法规以及招标流程、商务条款、合同格式、时间要求外，更要配合、协助采购人完成一份高质量的技术需求书。一份好的技术需求书是保证项目能顺利完成招标过程以及项目能顺利实施的良好开端。笔者以为撰写技术需求书的基本要求有：1、项目总体规划、实现目标、现有环境以及与原系统、原设备的接口关系等。2、主要设备的技术规格、参数（不能含有倾向性、歧视性指标和参数，更不能指定品牌、型号）。3、项目的售后服务要求（免费保修期、响应时间及其它要求）。4、对系统的知识产权、使用权以及其成果的归属等问题要明确。5、对系统的验收方法和标准也需事先确定。

设置合理门槛，保证公平公正：政府采购的最基本原则是公开、公平、公正，做到公平、公正的第一步是要求招标文件是公平公正的。笔者以为最重要的应关注以下几点：1、要设置合理的门槛(入门资格)。如项目总预算才100万，而招标时却要求供应商具有《计算机信息系统集成资质》壹级证书，或要求其注册资金达到2000万元以上；或者是一个普通项目，却要供应商具有《涉及国家秘密的计算机信息系统集成资质》。诸如此类，都是对供应商不合理、不公平的要求。2、技术需求书中不能有倾向性、歧视性指标、参数和要求，技术参数应是公平公正、符合主流产品的通用性指标。3、项目拆分要合理。如一个几千万元的大项目，明明可以根据专业特点拆分成硬件（网络、主机、存储等）、软件（系统软件、工具软件、应用软件等）几个部分，采购人却要求捆绑在一起，使只有有限的几个供应商可以参与。另外，项目虽不大，但内容较多且涉及多个专业也不宜捆绑在一起。4、视情况公布预算。有两种情况应公布预算，一是在项目比较复杂、需求不是特别明确的情况下（因为IT产品的功能档次相差很多，价格也相差很大，公布预算可以在有限的资金内实现最适合采购人的需求），这样可以在同样价格下获得最物有所值的系统；二是在部分供应商已经知道项目预算的情况下，为了公平起见，干脆公布。要特别强调的是：这里所公布的是项目预算而不是标底。

技术参数要公正，标书倾向不可有：《政府采购法》第二十二条规定“不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”，第二十五条规定“不得以任何手段排斥其他供应商参与竞争”。但在招标过程中，我们经常会遇到采购人提出具有倾向性、歧视性指标或其它排他情况，这既会影响政府采购的形象，也会影响政府采购的进程。我认为有倾向性的标书可分为两大类：一类是有具体参数指标，但参数指标具有排他性；另一类虽不提具体参数、指标，但字里行间仍可看出是倾向于某些供应商的。第一类，可分两种情况，一是采购人具体经办人员不懂所采购物品的技术指标，而按照有关规定，在政府采购时要求采购人提供技术参数、指标（不能提具体品牌、型号），故他们参考某一型号的指标照抄照搬；第二种情况是采购人对所采购物品已有具体型号，甚至已联系好供应商（申请预算时就是以该供应商的报价进行申请）。第一种情况往往出现在简单货物或单位价格较小的货物中，参数指标并不复杂，而且指标的排他性较少，我们在制作标书时稍加注意即可。而第二种情况经常是单价高、数量少而且其指标多且复杂，更为麻烦的是采购人的倾向性明显。这类问题可以称之为品牌、型号倾向性问题。第二类，我们称之为供应商倾向性问题。具体来说，也可以分为两种情况：一种是在招标书中直接提出参考的品牌、型号，但某些型号比较冷僻或已停产，而采购人所选供应商却有这些产品的库存。另一种情况则是在标书中完全不提参数指标，也不提供一些细节和具体应用数据，名义上是要发挥投标单位积极性，实际上是将不熟悉该采购人情况的投标人全部排除在外。这种情况我们最难处理，造成的负面影响也最大，因为采购人的具体业务细节、应用需求，我们是不了解的。在招标书中存在倾向性问题的两大类共四种情况中，最难处理，而且仅靠我们自身的力量也无法处理的情况就是这最后一种情况。对这种貌似公正，实质上排他性极强的标书，应该加以拒绝。但由于《政府采购法》并未明确授予采购代理机构可以拒绝的权力，操作的难度很大。综上所述，为了避免招标文件中倾向性问题的出现，我们要努力做到以下几点：1、加强专业知识的学习，掌握相关产品的技术参数构成和主要指标。2、对主流产品的市场情况要跟踪了解，及时掌握最新动态。3、在采购前同采购人多沟通，宣传《政府采购法》，向他们介绍政府采购的有关原则和规定，以得到他们的配合和支持。

系统集成较复杂，需求论证很重要：信息系统集成项目的特点是规模大、技术复杂、涉及多种知识、需要多个部门配合，有时采购人很难提出一个恰如其分的需求，先看2个实例。1、某采购人对将要采购的预算高达数千万元“应急指挥系统”的需求不是很明了，只知道要实现的目标，却很难提出一个很完善、各项指标均明确的招标方案（如主机、存储、网络等设备，到底该如何搭配，提什么样的指标，使得系统既能获得最优效果，又能控制好项目预算），因为项目内容实在太多、太大，凭一己之力也确实难以完成。此时，我们就想到了政府采购咨询专家。经过专家的多次论证，提出了一个较合理的技术需求、各项指标也定得恰到好处，虽然在招标前花了不少时间（发标时间晚了），但根据招标结果来看，前期工作做得很有意义，不仅评标顺利，项目实施也非常顺利，完全达到预期效果。采购人事后完全认可我们的操作方式（开始时，他们认为前期认证是浪费时间）。2、在为某单位采购“数据仓库系统”项目时，发现采购人的技术需求不是很清晰，即与该单位技术人员对需求进行了探讨和细化，但因数据仓库技术比较新、成功案例也比较少，仅凭我们的力量难以提出一个恰到好处的需求，于是我建议：在招标前邀请咨询专家对技术需求进行论证。咨询专家详细了解了采购人目的和要求后，认为数据仓库是一项较大的系统工程，应用开发十分重要，单纯地购买现成软件并不能完全解决实际问题。根据该技术的现状及发展趋势，专家建议采购人要根据实际工作现状来购买相应软件，在初始阶段减少开发工具的许可证购买数量，并提出其中某开发平台软件不用购买，同样可以满足需求，实现系统预定功能。事后了解到该平台软件约需90万元，也就是说，仅此一项内容就节约了90万，而且整个项目可靠性、可维护性都得到了提高，采购人对此非常满意。因此我们建议对标的较大的系统集成项目、或技术发展快、变化大的系统在项目采购前，先进行方案论证、评审，以保证系统的先进性、可升级性和可维护性，充分发挥政府采购咨询专家的作用以及专业人员的积极性，利用集体智慧使政府采购工作做得更好。因为决策的浪费是最大的浪费，所以项目的可行性研究以及方案的优化设计是做好政府采购工作的首要工作，要以可持续发展的观念做好项目规划、设计工作。或许有人会提出，对从事政府采购的具体经办人员来说，只管按单采购，方案论证、设计等是采购人的事。笔者对此不敢苟同。根据多年来的实际采购工作的经验，我认为采购前细化、优化方案是非常重要的，至少对信息系统项目是如此。进行前期需求论证的优点是：可以使招标后的方案更符合用户需求，而且可以采购到物有所值甚至是物超所值的系统，真正用好纳税人的钱，提高资金使用效率。

评标工作是核心，组织评标要认真：评标工作是整个招标过程的核心环节，也是招标过程的最后环节，评标工作的好坏是直接影响采购质量和采购效率的关键，作为集采机构，如何把好这个关，其重要性是毋容置疑的。对集采机构采购人员而言，为了做好评标工作，笔者以为应关注以下三方面工作：1、资格审查很重要：《政府采购法》第二十二条对投标人资格有一个基本要求，我们除了要审查投标人是否符合这些基本要求外，还要查验针对该项目在招标文件中规定的一些特殊要求。首先要查验投标人是否具有招标文件所规定的所有入门条件（如注册资金、集成资质、涉密资质等），对某些不能确定其真伪的，还需要通过其它渠道来查验（如通过发证单位的网站进行查证）；甚至可以要求投标人提供该证照的原件，在此资格查验过程中，尤其要注意查验联合投标的各方是否均符合要求。其次要查看投标人提供的各种文件、印章是否符合规范，笔者已多次遇到投标人使用部门章或其它章冒充单位公章的情况（说得严重点，这是伪造印章，是绝对不允许的）。2、汇标工作要详尽：集成项目的投标文件普遍比较多（笔者前些时间进行招标的一个项目，共有5个公司递交投标文件，其中一个公司的投标文件就有13本，5个公司加起来的投标文件厚度超过一米），面对一份十多万字、乃至几十万字的投标文件，要评标委员在规定的有限时间里，逐字逐句地阅读并作出评价是不太现实的。此时的汇标工作尤其重要，我们除了要汇总出一份商务要求对照表外，还要整理一份技术汇总、导读表，客观摘录技术要点、所在页码等信息，便于评标委员查阅，这里笔者要特别强调：汇总一定要客观、公正，并且是只摘录、不评价，否则就会对评委产生影响，不利于评委独立、客观、公正地对投标人作出评价。3、严格评标程序和评标纪律：在评标现场经常会有不按评标程序和违反评标纪律的情况发生，作为组织者的集采机构应注意维护评标的严肃性。评标现场的人为干挠因素主要来自两个方面，一是采购人有意无意地发出倾向性意见来诱导评委；二是某些评委，不认真审阅投标文件，或不动脑筋，主动询问采购人有什么意向，主动迎合采购人意见，使评标工作失去公正性。如有这种情况发生，一定要及时制止，并提醒评委注意评标纪律，如有严重违规现象，应及时向政府采购监管部门提出，给予该评委以适当的处理。关于评标标准、评标方法，因已在招标文件中规定，不属于本文讨论范围。

厂商授权要关注，千万不要被“忽悠”：在政府采购工作中，我们通常要求投标人在使用他人产品时，必须要取得制造厂商对其的授权证明（即制造厂商同意该投标人使用其产品，并保证提供相应服务的证明）。这样做的目的主要有二个：一方面，是要保护招标人（买方）能得到正规、合法的产品以及相应的技术支持和售后服务；另一方面，也是为了保护制造厂商的权益，不致造成冒牌、水货泛滥。但在实际招标、采购过程中，经常会遇到许多异常情况，即招标人的良好愿望，被制造厂商（主要是部分销售人员）恶意利用，以此来控制投标人并垄断价格，损害了招标人利益，破坏了公平竞争的良好秩序。下面来看我们在近期的招标活动中遇到的两个真实案例。案例一：在某《容灾备份系统》招标过程中，有3个投标人使用H公司产品进行投标，其中C公司投标价最低。在开标后，H公司分别以分公司、亚太区公司、总公司名义发出书面声明，声称C公司的授权仅包含“裸机及硬件附带的标准服务”而不包含“厂商售后技术服务”。我们先不讨论“裸机及硬件附带的标准服务”与“厂商售后技术服务”之间的区别，直接查阅其授权书文本，可以看到其授权书中对其制造厂商应尽义务描述为：“作为制造商，我方保证以投标合作者来约束自己，并对该投标共同和分别承担招标文件中与我方产品有关的义务”。请问H公司，刚说要“约束自己，承担义务”，怎么一会儿就不包含“厂商售后技术服务”了？更为重要的是：H公司给参与投标的3个投标人发的授权书是完全一致的，为什么就声称报价最低的C公司不包含“厂商售后技术服务”，那么我怎么相信A公司、B公司就包含了呢？案例二：在某《计算机监管系统》招标过程中，某数据库公司明确规定，要取得其授权书，必须捆绑一个集群管理软件模块，本模块功能并不是系统所必须的，而其价格是系统原来所需功能的50%。也就是说，要取得授权书，采购人必须多支出50%的费用。这种强迫招标人购买当时并不需要的产品（而且价格很高）合理吗？从上面的案例中可以看到，在招标时坚持要求投标人取得制造厂商的授权并不是一个很好的做法。笔者认为在对一些由于种种原因不能形成充分竞争的产品进行招标时，应该承认没有制造厂商授权书的投标文件的有效性，理由主要有二个：最基本的理由是，因为制造厂商由于某种原因，经常出尔反尔，对招标人极不尊重。作为招标人也没有必要为其利益考虑太多。更为重要的理由是，因为我们政府采购目前采取的是货到付款政策，如果出现假货、水货或盗版软件等情况，我们不仅可以拒绝付款，更应该让该投标人承担相应的法律责任，这样一来，也就保护了招标人的权益。也就是说：原来要求制造厂商出具授权书的目的已经达到。

后续工程如何招，保证兼容是关键：一般情况下，项目的实施过程往往是一次规划，分期实施。从理论上讲，这种方式是符合实际而且也是必须的：一方面，信息技术发展迅速，产品周期短、淘汰快；另一方面，具体应用也是循序渐进、逐步推广、逐步完善的，所以需要按阶段、按需求分步实施。但从政府采购来说，从该项目的二期工程开始，采购困难随之而来：因为在一期工程中，硬件品牌、型号已定，后续采购存在兼容性等问题；系统软件、工具软件已定，即系统开发平台、应用环境已定，后续采购一般只能升级，更换几乎不可能；应用软件开发商、开发人员已定、应用软件雏形已成，除非推倒重来，否则是无法另招开发商的。由于上述诸多原因，如何严格按照《政府采购法》相关规定进行信息系统后续工程政府采购，是摆在每一个从事此项工作的政府采购从业人员面前的问题。

关于硬件兼容性等问题

由于在一期工程中硬件品牌、型号已定，后续采购主要面临以下三个问题：一是各种不同品牌硬件设备之间或多或少存在兼容性问题；二是使用单位技术人员对已有产品的技术性能较为熟悉，如在后续采购中更换为不同品牌设备，会给设备的维护、维修工作带来一定的困难；三是使用单位技术人员对已有产品的个人偏好也给后续设备的公正采购带来一些困难。虽然存在上述困难，但笔者坚持认为：对硬件设备的采购必须严格遵守《政府采购法》相关规定，不允许指定品牌或含有任何倾向性技术指标。理由如下：第一，虽然各种不同品牌硬件设备之间或多或少存在兼容性问题，但由于信息行业的标准化程度较高，主流产品均遵守同一标准或相同协议，其对外接口均是标准、通用的，对主要应用不会有任何问题。虽然有时在应用中会有一些不便，但相对于因指定品牌而造成的垄断价格来说，绝对是利大于弊。第二，使用单位技术人员对已有产品的技术性能较为熟悉是客观存在的，如在后续采购中更换为不同品牌设备，会给设备的维护、维修工作带来一定的困难也是事实，但相对于因长期使用同一品牌产品而造成的高价格和差服务来说，这点困难是可以克服而且是应该克服的。

关于系统软件、工具软件问题

信息系统中的系统软件和工具软件是整个系统的应用环境（或称应用平台），其后续采购相对硬件来说要困难得多。因为，信息系统中的系统软件好比是交通系统中的公路或铁路，一旦我们按公路标准建设，则只能跑汽车；如按铁路要求建设，则只能跑火车。在路上跑的汽车或火车就是我们的应用。所以在系统软件、工具软件已定，即系统开发平台、应用环境已定的情况下，后续采购一般只能升级，更换几乎是不可能的。为此，我们一方面要求用户在做规划、做方案时，尽量选择并不处于垄断地位但同属于主流的一些产品；另一方面我们在首次招标时要求原厂商对以后的升级、服务作出承诺。一般来说，对系统软件和工具软件的后续采购，与原厂商之间的直接谈判，不失为一个可取方案，但如何满足《政府采购法》有关规定却是一个难题。另外，由于信息系统中许多软硬件产品的垄断地位，解决这方面的问题还需要探索和努力。

关于应用软件开发商问题

前面已经说过，应用软件可以比喻为运输工具。从理论上说，用户可以随时更换，但考虑到已投入的人力、物力、财力，应用软件雏形已成，除非推倒重来，否则是无法另招开发商的。因为汽车报废还有残值，而应用软件的报废是无任何收益的。鉴于此，笔者认为应用软件的后续采购，只能采用单一来源方式采购，邀请咨询委员会仔细核定其工作量，并参考同类项目进行谈判。当然，由于原开发商也非常清楚其唯一性，所以谈判是异常艰苦的。

秦志龙

2007-3-18